Sau khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, tạo hành lang pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Sau một thời gian triển khai thi hành, bên cạnh các kết quả đã đạt được, một số quy định của Luật này đã thể hiện sự bất cập, không còn phù hợp với thực tiễn. Bên cạnh đó, trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản về việc cải cách, đổi mới bộ máy nhà nước. Theo đó, để thể chế hóa các chủ trương của Đảng, nghị quyết của Quốc hội cũng như đáp ứng yêu cầu thực tiễn, ngày 22/11/2019, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020 với nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Mặt dù, các sửa đổi, bổ sung của Luật này đem lại nhiều quy định mới, tiến bộ, nhưng vẫn còn một số nội dung chưa được làm rõ và còn bỏ ngỏ một số vấn đề bất cập trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Trong phần này, chúng ta sẽ làm rõ về những điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương để có cái nhìn cụ thể hơn:

Thứ nhất, về vấn đề phân cấp, phân quyền, ủy quyền

Trước đây, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chỉ quy định các nội dung mang tính nguyên tắc về phân định thẩm quyền, phân cấp, phân quyền, ủy quyền đối với chính quyền địa phương nhưng chưa quy định cụ thể việc đảm bảo các nguồn lực để thực hiện. Hiện nay, Luật mới đã quy định cụ thể hơn không chỉ phải đảm bảo điều kiện về nguồn nhân lực mà còn phải đảm bảo điều kiện về tài chính và các điều kiện cần thiết khác. Đồng thời, gắn việc phân quyền, phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân cấp, phân quyền.

Mặt khác, để phòng tránh hiện tượng phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm trách nhiệm và hiệu lực quản lý nhà nước. Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân cấp, phân quyền và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp, phân quyền. Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Luật mới xác định nguyên tắc đối với luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho chính quyền địa phương các cấp “phải quy định các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương ở từng cấp không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác”.

Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chỉ quy định: “Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể” mà không xác định rõ đó là cơ quan, tổ chức nào. Hiện nay, Luật mới cũng đã quy định cụ thể hơn: “Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản”.

Như vậy có thể thấy Luật mới đã sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định rõ hơn, cụ thể hơn để tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu lực quản lý trong thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thứ hai, về mô hình tổ chức chính quyền địa phương

Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 quy định: “1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương” là hai thuật ngữ hoàn toàn khác nhau. Theo đó, ở tất cả các đơn vị hành chính đều có chính quyền địa phương, nhưng không phải mỗi đơn vị hành chính là một cấp chính quyền; mà “cấp chính quyền địa phương” phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Điều này có nghĩa là, nơi nào được xác định là “cấp chính quyền địa phương” sẽ tổ chức đầy đủ cả hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và nơi nào xác định là “chính quyền địa phương” thì nơi đó chỉ tổ chức cơ quan quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn của địa phương mà không thành lập Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, khi xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 để triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, các nhà lập pháp căn cứ vào tình hình thực tiễn cũng như các điều kiện về kinh tế, văn hóa, xã hội… chưa thực sự bảo đảm để áp dụng quy định mới của Hiến pháp năm 2013 về quy mô tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính. Do đó, Quốc hội quyết định tiếp tục giữ nguyên mô hình cấp chính quyền địa phương gồm Hội Đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tại tất cả các đơn vị hành chính ở nước ta, không có sự phân biệt giữa nông thôn, đô thị, hải đảo hay đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Khi nhu cầu cải cách nhằm tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương để phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo đang trở nên cần thiết tại các địa phương, đặc biệt là các đô thị lớn như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh. Do đó, để tạo cơ sở pháp lý cho việc đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Trước đây, tại khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này” thì đã được sửa đổi theo Luật mới như sau: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Điều 44 và Điều 58 về chính quyền địa phương ở quận và phường cũng được sửa đổi theo hướng: Chính quyền địa phương ở quận, phường là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân quận, phường và Ủy ban nhân dân quận, phường (trừ trường hợp khác do Quốc hội quy định) để tạo cơ sở pháp lý cho việc Quốc hội cho phép thí điểm các mô hình mới khi có điều kiện. Hiện nay, theo Nghị quyết số 97/NQ-QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội thì từ ngày 01/7/2021 Thành phố Hà Nội sẽ thí điểm không còn Hội đồng nhân dân phường, chỉ có Ủy ban nhân dân phường. Việc sửa đổi, bổ sung các quy định về mô hình tổ chức chính quyền địa phương là phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 và sẽ tạo độ linh hoạt, mềm dẻo trong việc tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tránh tình trạng tổ chức đồng nhất như nhau giữa các địa phương.

Thứ ba, về cơ cấu tổ chức và số lượng đại biểu Hội Đồng nhân dân các cấp

- Khoản 1 Điều 7 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 quy định Tiêu chuẩn của đại biểu Hội đồng nhân dân Có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam. Theo đó, đại biểu Hội đồng nhân dân phải đáp ứng điều kiện có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam, tức là có thể là người mang nhiều quốc tịch nhưng trong đó phải có quốc tịch Việt Nam. Việc bổ sung tiêu chuẩn về quốc tịch của đại biểu Hội đồng nhân dân nhằm đảm bảo tính thống nhất với dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội.

- Một trong những điểm đáng chú ý nhất của Luật mới là giảm số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân. Ngày 11/01/2021, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết số 1187/NQ-UBTVQH14 “Hướng dẫn việc xác định dự kiến cơ cấu, thành phần và phân bổ số lượng người được giới thiệu ứng cử đại biểu Hội Đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2021-2026”. Việc dự kiến cơ cấu, thành phần, phân bổ số lượng người được giới thiệu ứng cử đại biểu Hội Đồng nhân dân ở mỗi đơn vị hành chính phải bảo đảm dân chủ, công tâm, khách quan, minh bạch; coi trọng chất lượng, lựa chọn đại biểu là những người tiêu biểu về phẩm chất, đạo đức, uy tín, trí tuệ. Giảm số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ở tất cả các đơn vị hành chính để thực hiện chủ trương chung của Đảng, tiến tới tinh gọn bộ máy, tinh giảm biên chế, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả.

- Quy định giảm số lượng phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Đối với Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 bao gồm 02 Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, tuy nhiên hiện nay quy định này được sửa đổi như sau: Trường hợp Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách thì có 01 Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; trường hợp Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động không chuyên trách thì có 02 Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách. Tương tự số lượng Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, đối với các Phó ban Hội đồng nhân dân thì trường hợp Trưởng ban hoạt động chuyên trách thì có 01 Phó ban. Trường hợp Trưởng ban hoạt động không chuyên trách thì có 02 Phó ban. Đối với Hội đồng nhân dân cấp huyện, Luật mới cũng quy định chỉ bao gồm 01 Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân thay vì 02 Phó Chủ tịch như Hội đồng nhân dân trước đây.

- Không quy định Chánh văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc cơ cấu của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tại khoản 2 Điều 18 và khoản 2 Điều 39. Đồng thời, bỏ các quy định liên quan đến việc bầu, lấy phiếu tín nhiệm đối với chức danh này tại điểm a khoản 2 Điều 19, khoản 2 Điều 83 và điểm a khoản 1 Điều 88 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Để dự liệu trước cho việc sắp xếp, tổ chức lại các văn phòng sau khi thực hiện thí điểm, Luật mới chỉ quy định khái quát về cơ quan, chức năng, nhiệm vụ; còn tên gọi, mô hình, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể và biên chế của bộ máy giúp việc chính quyền địa phương do Chính phủ quy định.

- Không còn khái niệm “họp bất thường” thay vào đó đã được sửa đổi thành “họp để giái quyết công việc phát sinh đột xuất hoặc họp chuyên đề” tại khoản 2 và khoản 3 Điều 78, khoản 2 và khoản 3 Điều 80, khoản 1 và khoản 3 Điều 97, khoản 2 Điều 113, khoản 4 Điều 114 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Thứ tư, về số lượng Phó Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã loại II

Luật mới thay đổi cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã. Trước đây, quy định cấp xã loại II có 01 Phó Chủ tịch, tuy nhiên Luật mới đã sửa đổi theo hướng tăng số lượng Phó Chủ tịch UBND xã loại II lên không quá 02 Phó Chủ tịch. Việc tăng số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã loại II là hoàn toàn xuất phát từ nhu cầu và thực tiễn của các địa phương cũng như phù hợp với nhu cầu chỉ đạo, điều hành công việc của chính Ủy ban nhân dân cấp xã loại II. Mặt khác, việc tăng thêm một Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã loại II thực chất chỉ tăng thêm chức danh này trong tổng số cán bộ, công chức cấp xã quy định tại Nghị định số 34/2019/NĐ-CP của Chính phủ mà không làm tăng biên chế của cả nước.

Th.s Nguyễn Thị Thành Minh

Khoa Nhà nước và Pháp luật